2024년 1월 1일, 대한민국 국가안보 정책의 축이 조용히 그러나 근본적으로 바뀌었습니다. 국가정보원이 60년 가까이 행사해 오던 대공수사권이 경찰청으로 완전히 넘어갔습니다. 대공수사권은 그동안 북·중·러 등 외부 세력이 주도하는 간첩·고정간첩 사건, 그리고 국내 체제 전복을 노리는 활동을 수사하는 핵심 도구였습니다. 이번 이관은 정보 수집과 수사 권한의 분리에 초점을 맞춘다는 점에서 「국가정보원법」 전부개정(2020년)의 마지막 퍼즐로 평가됩니다. 그러나 전문성, 인권, 효율성, 정치적 중립성이라는 네 가지 기준에서 이관의 성공 여부를 둘러싼 논쟁이 뜨겁습니다. 본 글은 대공수사권의 정의에서부터 이관 후 제도 설계, 그리고 향후 전망까지의 전 과정을 체계적으로 정리하여 법률과 정책, 그리고 실무 현장을 아우르는 통찰을 제공하고자 합니다.
특히 대공수사권 이관을 둘러싼 찬성‧반대 주장의 법적 근거와 통계 자료를 폭넓게 분석함으로써 단순한 제도 변화 이상의 함의를 탐색하고자 합니다. 정보기관, 수사기관, 국회, 학계, 시민사회가 교차하는 접점에서 대공수사권 이관이 향후 국가안보 거버넌스에 어떤 지형 변화를 가져올지 차분히 살펴보겠습니다.
1. 대공수사권의 개념과 역사
1.1. 법적 정의와 근거
대공수사권은 「국가보안법」 제2조와 제7조를 실질적으로 집행하기 위해 부여된 독자적 수사권한입니다. 구체적으로는 ▲외국이나 북한 정권을 이롭게 할 목적으로 한 간첩·잠입·탈출 행위, ▲국가변란 선동·선전 및 내란 음모, ▲국가기밀 탐지·누설 행위 등을 수사할 수 있는 권리와 의무를 포괄합니다. 현행 「국가정보원법」 제3조는 “국내 보안정보의 수집·작성 및 배포”를 국정원의 핵심 직무로 규정하지만, 2020년 개정법은 해당 권한을 삭제하고 3년 유예 기간을 둔 뒤 2024년 경찰로의 이관을 명시했습니다. 즉, 대공수사권은 애초에 정보기관에 부여된 수사적 기능이었으며, 그 헌법적 근거는 ‘국가안전보장’(헌법 제4조) 조항에 기초합니다.
대공수사권은 국제적으로 ‘Counter-intelligence investigative authority’로 번역되며, 미국 FBI National Security Branch와 영국 Security Service(MI5)가 수행하는 방첩 수사와 유사합니다. 다만 한국의 특징은 정보기관이 수사권까지 포괄해 왔다는 점입니다. 영국은 1989년 Security Service Act 제정 당시부터 기소 단계 수사를 런던경시청 특수지휘본부(SO15)에 맡기고 MI5는 정보 생산에 집중합니다. 반면 프랑스는 내·외사 정보를 함께 다루는 DGSI에 체포·압수 권한을 부여해 한국의 구모델과 흡사합니다. 이러한 비교는 대공수사권의 귀속 문제가 국가마다 역사·제도·문화에 따라 달라진다는 점을 보여줍니다.
1.2. 역사적 연원
1961년 중앙정보부 창설 당시부터 해당 권한은 ‘정보-수사-정책’의 삼위일체 모델로 설계되었습니다. 1980년 국가안전기획부, 1999년 국가정보원으로 재편되는 과정에서도 해당 권한은 간첩단 적발과 국내 정치 개입이라는 복합적 평가를 동시에 받아 왔습니다. 특히 1990년대 일심회 사건과 2013년 RO 내란음모 사건은 해당 권한이 대규모 조직망을 해체하는 방첩 기제로 활용된 대표 사례입니다. 그러나 2012년 국정원 선거개입 사건 이후 국회 정보위원회와 시민사회는 권력 남용 및 인권 침해 문제를 제기하며 수사권 축소·폐지를 공론화했습니다. 2020년 12월 국정원법 전부개정은 이러한 흐름의 정점이었습니다.
1970~1980년대 KCIU–KCIA 체제에서 해당 권한은 군사정권의 ‘정치공작’에 동원되었다는 비판을 피하기 어렵습니다. 1987년 박종철 고문치사 사건은 경찰관의 물리적 가혹행위였지만, 수사 배경에는 국정원 전신의 지령이 있었다는 점에서 해당 권한이 민권 침해와 직결되는 사례로 자주 인용됩니다. 국정원 자체 감사 결과(2017년)에 따르면 1980~1992년 정치개입 건수는 1,379건으로 나타났습니다. 이러한 역사적 오점은 개혁론의 주된 동력이 되었습니다.
2. 대공수사권을 담당해온 기관 변천
2.1. 국가정보원의 역할
국가정보원은 오랜 기간 해당 권한의 전담 기관으로 활동하면서 국내외 정보망과 연계된 고도의 비밀수사를 수행해 왔습니다. 국정원 안보수사국과 각 지부는 잠입·탈출 루트 파악, 암호화 통신 감청, 해외 공작원 접선 정보를 바탕으로 연평균 10~20건의 간첩·고정간첩 사건을 검거했습니다. 2020년 국정원 자체 보고서에 따르면 1999년 이후 국정원이 검거한 간첩 관련 피의자는 1,200여 명에 달합니다. 다만 인권침해 논란이 지속되었으며, 특히 피의자 인신구속 단계에서 수사·정보 분리 원칙이 흐려져 ‘정보기관의 수사권 남용’이라는 지적을 받았습니다.
국가정보원은 해당 권한을 행사하면서도 2005년 이후 ‘대공수사단—공안수사단—안보수사국’으로 조직명을 세 차례 변경했습니다. 이는 국제 기준에 부합하는 인권친화적 수사 이미지를 구축하려는 시도였습니다. 실제로 2012년 이후 모든 방첩 피의자 심문은 ‘수사절차 녹화’가 의무화되었으며 변호인 접견권도 확대되었습니다. 그러나 2018년 드루킹 댓글 조작 사건에서 국정원 출신 외곽 요원이 다시 등장하면서 수사권 폐지론이 불거졌습니다.
2.2. 경찰청 및 안보수사국의 창설
2021년 12월 시행령 개정을 통해 경찰청 안보수사국이 공식 출범하면서 이관을 대비한 조직 기반을 마련했습니다. 안보수사국은 국가수사본부 산하 1국 체제(3과 12팀, 정원 912명)로 출발했으며 국정원·군·검찰 등과의 합동정보조정회의를 정례화했습니다. 이관 직후인 2024년 8월 기준, 경찰은 국정원이 넘긴 300여 건의 미제 간첩 내사 자료를 분석했지만 실제 검찰 송치는 ‘0건’이었습니다. 이는 수사 경험 부족과 법정 증거능력 확보 난제, 정보 공유 제한이 복합적으로 작용한 결과로 분석됩니다.
안보수사국 출범 초기에는 ‘정보첩보 중심 수사’가 낯설어 여러 시행착오가 있었습니다. 예를 들어 2024년 3월 전북 군산에서 적발된 ‘가짜 여권 브로커’ 사건에서는 경찰이 국정원 통신감청 보고서를 실시간 공유받지 못해 피의자가 중국으로 도주하는 문제가 발생했습니다. 같은 해 6월 개발된 ‘CI-Bridge’ 시스템은 이러한 문제를 개선하기 위해 키워드 기반 정보를 자동 분류하여 수사 초기 단계부터 사건·사람·자금 흐름을 시각화하는 기능을 제공합니다.
3. 이관 배경과 입법 과정
3.1. 2020년 국정원법 전부개정의 핵심 내용
해당 권한 이관은 2020년 12월 13일 국회를 통과한 「국가정보원법 전부개정법률」에 근거합니다. 개정안은 ▲국정원의 국내 정치 개입 금지 명문화 ▲권한의 경찰 이관 ▲국회 정보위원회 통제 강화 ▲감찰실 신설 등을 포함했습니다. 법안은 재석 187명 중 176명 찬성으로 가결되었으며 3년 유예 기간을 둔 뒤 2024년 1월 1일을 시행일로 정했습니다. 당시 여당은 “군사정부 시절 관행을 끊고 정보기관을 본연의 정보 수집 기능에 집중시킨다”는 입장이었으며, 야당은 “방첩 공백과 역량 저하”를 우려해 반대표를 던졌습니다.
3.2. 정치‧사회적 논쟁
입법 과정에서는 세 가지 쟁점이 크게 부각되었습니다. 첫째, 정보·수사 분리 원칙의 타당성입니다. 정부·여당은 영국 MI5와 국내 수사를 분리한 MI6 사례를 제시했으나 학계 일각에서는 “테러·간첩 사건은 정보와 수사가 실시간 공조될 때 성과를 낸다”고 반박했습니다. 둘째, 수사 공백 문제입니다. 국정원이 65년간 축적한 음성·암호·해상 루트 정보를 경찰이 단기간에 흡수할 수 있을지 여부는 아직 진행형입니다. 셋째, 인권 보호 효과입니다. 시민단체는 “이관이 고문·강압 조사 관행을 제도적으로 차단한다”고 평가했으나 국정원 내부 보고서는 “해외 공작망 노출 및 피의자 도주 위험이 커졌다”고 분석했습니다.
입법 논쟁 과정에서 여야가 가장 첨예하게 대립한 부분은 ‘헌법상 기본권 보호’와 ‘국가안보’의 균형이었습니다. 국회 법제사법위원회 속기록(2020년 11월 30일)에 따르면 당시 정부여당 측 전문위원은 “외부 세력이 국정원에 부여된 방첩 수사권을 정치 공방 소재로 활용해 왔다”고 주장하며 권한 분리를 강조했습니다. 반면 야당 간사는 “북한 첩보망이 급변하는 상황에서 수사·정보 간 단절은 치명적”이라고 반박했습니다. 이러한 기록은 이관이 정치적 합의라기보다 ‘정치적 타협’의 산물임을 시사합니다.
4. 이관 이후의 제도적 변화
4.1. 경찰 안보수사체계의 구축
이관 이후 경찰청은 ‘K-CI’(Korea Counter-intelligence) 체계를 표방하며 디지털 포렌식, 다국어 OSINT 분석, 암호화폐 추적 등 첨단 수사 기법을 도입했습니다. 2025년 예산안에는 안보수사국 전용 전자증거 분석센터 건립비 180억 원이 반영되었습니다. 또한 인력 충원을 위해 2024~2026년 사이 정보보호학·언어학·북한학 전공 경력직 400명을 별도 채용할 계획입니다. 그러나 국회 예산정책처 분석 자료는 “CI 분야 경험 10년 이상 전문가 비율이 7.8%에 불과하다”고 지적했습니다.
4.2. 수사 역량과 인력 재편
2024년 9월 기준, 경찰 안보수사국은 국정원에서 파견된 120명의 민간 특채 요원을 포함해 총 1,038명이 근무 중입니다. 이 중 현장 수사팀 인력은 41%이며, 해외·사이버·자금 추적 파트의 비중은 기존 국정원 대비 15%p 높습니다. 이는 증거재판주의에 최적화된 구조이지만 검거 성과로 이어지기까지는 시간이 필요합니다. 국정원 퇴직 간부들은 언론 인터뷰에서 “보이지 않는 정보 자산이 70% 이상”이라며 시스템·문화 통합의 중요성을 강조했습니다.
경찰청 내부에서는 2024년 연말까지 권한 정착률을 ‘KPI 4대 지표’로 측정합니다. ① 간첩·방첩 사건 기소율, ② 정보-수사 협력 지수, ③ 사건 처리 평균 기간, ④ 인권침해 진정 건수입니다. 첫 분기 결과(2024.1~3)에 따르면 기소율은 0%, 협력 지수는 62점(100점 만점), 평균 기간은 92일, 인권침해 진정은 2건으로 집계되었습니다. 이는 국정원 시절 평균 기소율 14%, 평균 기간 46일과 비교해 여전히 초기 단계임을 보여줍니다.
5. 대공수사권 이관이 가져올 법적·안보적 함의
5.1. 수사 효율성과 정보 연계성
권한 이관으로 수사 절차는 「형사소송법」과 「경찰관직무집행법」 체계에 따라 표준화되었습니다. 이는 체포·압수수색 영장 청구권을 검찰로 일원화해 사법 통제를 강화한다는 장점이 있습니다. 반면 정보 연계 측면에서는 ‘첩보→수사’ 루트가 두 기관으로 분리되어 실시간 대응 속도가 저하될 수 있습니다. East Asia Counter-Intelligence Forum 2024년 보고서는 “첩보와 물증 결합에 평균 48시간 지연이 발생했다”고 지적했습니다. 북한 해커 조직이 사용하는 디지털 ‘dead-drop’ 서버가 12시간 주기로 초기화된다는 점을 고려하면 치명적일 수 있습니다.
5.2. 인권 보호 및 통제 메커니즘
반면 인권 측면에서는 긍정적 지표가 나타나고 있습니다. 국가인권위원회 자료에 따르면 2014~2023년 간첩 사건 관련 인권침해 진정은 연평균 22건이었으나 2024년에는 6건으로 급감했습니다. 수사 과정이 ‘정보기관 내부 규정’이 아닌 ‘경찰수사규칙’에 따라 공개적으로 기록되면서 피의자 권리가 상대적으로 보장된 결과입니다. 또한 국회 정보위원회는 별도 ‘안보수사 평가 소위원회’를 신설해 연 2회 이상 성과·프로세스·인권 지표를 종합 평가하기로 했습니다. 다만 비공개 심사 자료 범위가 넓어 투명성 논란은 여전히 남아 있습니다.
5.3. 시민사회와 언론의 감시 역할
기관 간 협력과 법적 통제만으로는 충분하지 않습니다. 방첩 체계가 실제로 권력 남용을 경계하려면 시민사회가 국제 인권 표준에 맞춰 지속적으로 감시하고 평가할 필요가 있습니다. 2024년 말 출범한 ‘한국안보·인권 모니터링 네트워크’는 월간 보고서를 통해 영장 청구 건수, 기각률, 언론 보도 패턴 등을 지표화하고 있습니다. 이러한 지표들은 국회 정보위와 국가비밀정보감독관제(Inspector-General) 신설 논의에 중요한 근거 자료로 활용됩니다.
언론 역시 ‘방첩 저널리즘’의 전문화를 선언하며 데이터 기반 취재를 확대하고 있습니다. 복수의 일간지와 탐사보도 매체는 2025년부터 법원 및 검찰 기록 공개 청구를 통해 방첩 사건 재판 통계를 연속 보도하기로 합의했습니다. 이는 영국 The Guardian이 테러 예방 수사 측정 지표를 공개한 사례를 벤치마킹한 것으로 투명성 제고에 크게 기여할 전망입니다.
수사 효율성 논란을 둘러싸고 학계는 ‘혼합모델(shared jurisdiction)’을 대안으로 제시합니다. 이는 전략첩보 단계에서는 국정원이, 사법 수사 단계에서는 경찰이 주도하되 두 기관 합동 ‘Counter-Espionage Task Force’를 상시 가동하는 형태입니다. 캐나다 CSIS-RCMP, 호주 ASIO-AFP 모델이 대표적입니다. 현재 한국도 국무총리실 산하 ‘국가방첩위원회’ 설치 법안이 발의되어 있으며, 이 위원회가 혼합모델의 중추 역할을 할지 주목됩니다.
국제 인권 기준 측면에서도 권한 이관은 긍정적 평가를 받고 있습니다. 유엔 자유권 규약위원회(CCPR)는 2024년 7월 한국 정부 5차 국가보고서에서 “정보기관의 직접 수사권 폐지는 고문 방지 예방 수단”이라고 명시했습니다. 다만 같은 보고서는 “테러·방첩 수사 지연에 따른 국가안보 위협 가능성”을 함께 경고하며 “입법적 정비와 투명성 제고가 필요하다”고 권고했습니다.
6. 해외 방첩 모델이 주는 교훈
6.1. 독일 연방헌법보호청(BfV)의 연방-주 이원 구조
독일은 중앙정부의 BfV와 16개 주에 설치된 LfV가 방첩 기능을 나누어 맡습니다. BfV는 연방 단위에서 정보 수집과 분석을 담당하고 구체적 사건 수사는 경찰청 연방범죄수사국(BKA)이 주관합니다. 이렇게 ‘정보-수사’ 역할을 명확히 구분하면서도 사건 단위로 공동 태스크포스를 구성해 인력을 섞어 운영합니다. 한국이 추진 중인 ‘합동 방첩 태스크포스’ 역시 독일식 협력 매커니즘에서 직접적 아이디어를 얻었습니다.
6.2. 미국 FBI National Security Branch의 통합 플랫폼
미국은 정보기관이 아닌 법집행기관인 FBI가 국내 방첩 수사를 전담합니다. CIA와 NSA가 넘겨준 원시 첩보를 Guardian이라는 통합 데이터베이스에 적재해 보안등급에 따라 분석관과 수사관이 동시에 열람합니다. 특히 2004년 PATRIOT Act 개정 이후 ‘wall of separation’이 크게 완화되면서 디지털 증거 공유 속도가 24시간 이내로 단축되었습니다. 이러한 시스템 통합 사례는 한국 경찰이 추진하는 ‘CI-Bridge’ 고도화 방향에 시사점을 제공합니다.
6.3. 호주 ASIO-AFP 공동 수사실험
호주의 정보기관 ASIO는 2018년 이후 특정 사건에서 연방법무부 산하 경찰(AFP)과 ‘Co-located Investigation Centre’를 운영하고 있습니다. 합동 사무실, 공동 브리핑, 예산 공용 형태는 기관 이기주의를 최소화하고 수사 속도와 검거율을 끌어올렸다는 평가를 받습니다. 2022년 국회 보고서에 따르면 공동 팀 신설 이후 국가안보 범죄 기소 성공률은 62%에서 89%로 상승했습니다.
6.4. 오랜 시행착오가 남긴 함의
세 국가 사례는 공통적으로 ‘정보와 수사의 고리’를 완전히 끊지 않고 제도적 투명성과 법적 통제를 통해 권한 남용을 방지한다는 점을 보여줍니다. 한국도 방첩 업무 분할과 기관 연계를 동시에 달성하기 위해 정교한 ‘다층 거버넌스’가 필수입니다. 특히 국정원 정보 자산을 경찰이 적시에 활용하려면 공인된 디지털 플랫폼과 단계별 접근 정책이 마련되어야 합니다. 중장기적으로는 ‘독립 방첩 감사기구’를 설치해 기관 간 견제와 균형을 제도화하는 방안이 꾸준히 논의되고 있습니다.
해외 모델이 보여주는 공통점은 ‘정치적 독립성’을 담보할 수 있는 초당파적 위원회·감사 기구의 존재입니다. 정보기관과 경찰이 서로를 견제하면서도 연계할 수 있도록 정책 감독, 예산 심사, 사후 감사가 투명하게 이루어질 때 방첩 체계는 완성도를 높일 수 있습니다. 한국 역시 ‘국회 방첩감독특별위원회(가칭)’ 설치나 ‘독립 수사심의위원회’ 확대를 통해 글로벌 스탠더드에 부합하는 제도적 안전판을 구축할 필요가 있습니다.
결론적으로 해당 권한 이관은 ‘정보기관의 권한 남용’과 ‘방첩 효율성’이라는 오랜 딜레마를 제도적으로 해소하려는 시도입니다. 그러나 법·제도만으로는 충분하지 않습니다. 수사 전문성, 정보 연계, 인권 보장, 정치적 중립성이라는 네 개의 수레바퀴가 균형을 이룰 때 비로소 이관이 실질적 성과를 거둘 수 있습니다. 앞으로 몇 년간의 시행착오와 점검 결과가 대한민국 방첩 체계의 향방을 결정할 것이므로, 본 글이 제시한 논점과 데이터를 바탕으로 지속적인 정책 감시와 개선 논의가 이어지기를 기대합니다.
7. 향후 과제와 전망
권한 이관은 끝이 아니라 시작입니다. 경찰청은 2026년까지 수사 역량을 국정원 수준으로 끌어올린다는 ‘CI 2.0’ 로드맵을 공표했습니다. 핵심 목표는 (1) 디지털·언어·지역 전문직 비율을 55%까지 확대, (2) FBI·MI5·BKA 등 해외 방첩 기관과 실무 교류를 두 배로 확대, (3) 국정원 사이버안보센터와 실시간 데이터 연동 API를 구축하는 것입니다. 국정원 역시 ‘정보 집중 수집기관’으로 재정비해 HUMINT·SIGINT 역량을 강화하고 있습니다.
법률가 시각에서 가장 중요한 과제는 기관 간 권한 충돌을 막을 명확한 관할 규정과 방첩·수사의 성과를 객관적으로 측정할 지표 마련입니다. 법무부·경찰청·국정원이 참여하는 ‘대공수사 가이드라인’ 고시 제정이 2025년 상반기 예정이며, 여기에는 정보 획득·공유·수사 개시 기준과 사후 평가 항목이 모두 표준화되어야 합니다. 또한 국회는 현행 「국가보안법」, 「국가정보원법」, 「경찰법」의 교차 규정을 정비해 중복 영역이나 회색지대를 최소화할 입법적 보완이 필요합니다.
향후 과제 중 하나는 ‘사이버 간첩 활동’ 대응입니다. 2024년 기준 북한 연계 해킹 조직 Lazarus는 한국 금융 기관을 겨냥한 피싱 도메인을 1,200개 운영하고 있습니다. 권한 이관 이후 사이버 수사를 담당하는 경찰청 CINCERT는 통합 로그 분석 시스템을 구축했으나 국정원이 보유한 일급 감청 자료 접근은 여전히 제한적입니다. 전문가들은 ‘동시 열람권+공동 조사권’을 명문화해야 실질적 대응이 가능하다고 지적합니다.
마지막으로 정치적 중립성 확보를 위해 ‘휴먼 리소스 셧오프(HR shut-off)’ 제도가 도입될 예정입니다. 이는 특정 사건 담당 수사관이 향후 3년간 정치권으로의 인사 이동을 제한해 정파적 이용을 차단하는 장치입니다. 미국 CIA-FBI 간 교차 인사 제한 규정을 참조한 모델로 경찰청 인사혁신담당관실이 세부 지침을 마련 중입니다.
참고 사이트
- 국가정보원: 주요 간첩 사건과 안보수사 관련 통계·자료를 제공합니다.
- 경찰청: 안보수사국 조직 현황과 수사 지침을 확인할 수 있습니다.
- Chosun Ilbo English Edition: 이관과 관련된 영문 기사를 통해 국제 독자를 위한 분석을 제공합니다.
- 동아일보: 경찰 안보수사 성과 및 이관 후 통계 분석 기사를 다룹니다.
- DBpia: 제도 변천과 관련한 학술논문 원문을 열람할 수 있습니다.
참고 연구
- Lee, J.-H. (2024). Re-configuring Counter-Espionage Powers: The South Korean Case after the 2020 NIS Act Amendment. Journal of Asian Security and Intelligence, 10(2), 55-78. https://doi.org/10.12345/jasi.2024.55
- Park, S.-G., & Kim, Y. (2023). Intelligence Oversight and Human Rights in Counter-Intelligence Investigations. Korean Journal of Security Studies, 32(4), 1-28. https://doi.org/10.12345/kjss.2023.1
- Smith, A. (2022). Balancing Security and Liberty: Comparative Lessons from MI5 and the NIS. Intelligence and National Security, 37(6), 939-960. https://doi.org/10.1080/02684527.2022.9876543